La Ley sobre las leyes

CONSIDERACIONES DE ADARSA ONG – ASOCIACIÓN DE AMIGOS DEL RÍO SAN ANTONIO – SOBRE EL PROYECTO DE LEY PROVINCIAL QUE CREA LA RESERVA FORESTAL NATURAL “SIERRAS DE PUNILLA”

El artículo 41 de la Constitución Nacional consagra el Derecho a un ambiente sano y el deber de protegerlo. Deber que alcanza a todos los habitantes, incluidos los funcionarios que integran los distintos estamentos del Estado. Ese artículo 41 también consagra la división de competencias, asignando a la Nación la atribución de dictar normas de “presupuestos mínimos” y a las provincias la facultad de complementarlas.

En materia ambiental contamos con varias leyes de presupuestos mínimos, a saber la Ley 25.675 conocida como la Ley General de Ambiente y la 26.331 como la ley Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos N° 26.331, entre las que nos interesan para el presente análisis. A nivel provincial, Córdoba cuenta con la ley 7343 que fue complementada por la ley de Política Ambiental 10.208 y en materia de bosques, la ley 9814 de ordenamiento territorial de los mismos, en cuya actualización la Provincia está en mora desde el año 2015.

Como dijimos, esa Ley Nacional conocida como Ley General del Ambiente –LGA- estableció los presupuestos mínimos, la operatividad y el carácter público de sus normas, lo que no debe perderse de vista a la hora de sancionar legislación ambiental provincial o municipal, puesto de que en caso que esta última no se ajuste a dichos presupuestos mínimos, puede tacharse de inconstitucional.

Así, este proyecto en debate se presenta como una propuesta de “complementariedad” de algunas normas municipales o comunales, pero en definitiva termina en algunos pasajes reiterando o en algunos casos, hasta desvirtuando las normas de presupuestos mínimos, en el caso, de la ley nacional de Bosques.

Si se dice que es complementaria, debiera haber sido una propuesta superadora de esos presupuestos mínimos incluidos en las normas de la Nación, que como dijimos siendo de orden público ya son aplicables en la provincia, aunque en todos estos años, reiteradamente se han ignorado, bastando ejemplificar con el caso emblemático de la “construcción de una autovía de montaña, existiendo otras alternativas que no destruyen bosque nativo” que por cierto ha sido tan bien valorado en el proyecto en cuestión en lo que hace a los servicios ambientales que presta.

En líneas generales, consideramos que el proyecto no cumple con el principio de progresividad, esto es, que se trate de una normativa superadora en pautas de protección a las normas vigentes, sino que al contrario, se traduce en un empeoramiento del estado de situación, implicando un franco retroceso, por lo que violenta el presupuesto mínimo, lo que implica que ESTE PROYECTO DEVIENE EN INCONSTITUCIONAL, tal como desarrollaremos más adelante.

Se trata de normas que lucen como expresiones de deseo, meramente programáticas, con utilización deficiente del lenguaje y escasa técnica legislativa, sin avances concretos a la hora de consolidar el derecho a la participación, porque no se alude expresamente al ordenamiento territorial participativo, delegando todas las atribuciones en un Plan Director que “realizará la autoridad de Aplicación (Secretaría de Ambiente de la Provincia)”, organismo que desconoce sistemáticamente la vigencia de las leyes de las actuales reservas provinciales, y se encuentra en mora en la reglamentación de algunas de ellas desde hace más de veinte años.

Por último, y antes de ingresar a un breve análisis de algunos artículos propuestos en el proyecto en cuestión, vale remarcar que los “Fundamentos” de la norma expuestos no se condicen con las normas del proyecto finalmente presentado. Y considerando que la exposición de motivos de una ley, sirve como pauta de interpretación de la misma, no es un detalle menor.

ANÁLISIS PORMENORIZADO DEL PROYECTO

ARTÍCULO 1º.- CRÉASE la Reserva Forestal Natural Provincial “Sierras de Punilla”, en el marco de la Ley Nº 6.964 – Régimen de Conservación de Áreas Naturales de la Provincia de Córdoba-.

COMENTARIO: Si esta ley provincial se crea en el marco de la Ley 6964, nos encontramos con el criterio establecido en ésta para clasificar los distintos tipos de Reservas. Así, el art 24 de la ley 6964 establece que los ambientes naturales, según las modalidades de su utilización e intervención del Estado se clasifican en: 1. Áreas destinadas a uso no extractivo y rigurosa intervención del Estado: a) Ambientes de conservación paisajística y natural. b) Ambientes de conservación biótica. 2. Áreas de aptitud productiva controladas técnicamente por el Estado: a) Ambientes de conservación y producción: donde incluye las Reservas Forestales Naturales. Por lo que vemos, que el criterio de creación de esta Reserva no es de estricta conservación de los valores biológicos, sino de una Reserva con aptitud productiva con control técnico del Estado.

Luego, en el CAPITULO VII referido a las Reservas Forestales Naturales, ley ley 6964 efectúa la caracterización y objetivo de este tipo de Reservas. Así, en el art 52 las define como las “ áreas boscosas que por su importancia ecológica-forestal se colocan bajo el control y jurisdicción técnica del Estado Provincial, para instrumentar un régimen de uso que asegure la mejor regulación conservacionista de sus recursos forestales y características naturales asociadas”. Y el articulo 53 agrega: “ Las Reservas Forestales Naturales tendrán como objetivo conservar bosques autóctonos en las mejores condiciones silvestres, compatibilizando en necesidades de amparar y resguardar territorios, ambientes y especies vegetales con posibilidades de utilización extractiva de sus recursos naturales.

Ahora bien, si consideramos que la zona propuesta para la Reserva Forestal Natural “Sierras de Punilla”, se encuentra justamente zonificada como zona roja por la Ley de ordenamiento de bosques nativos, es evidente la contradicción entre ambas normativas. Si revisamos la ley de bosques, la zona roja excluye cualquier tipo de aprovechamiento. Así el artículo 5 de la ley 9814 se refiere a los bosques de categoría 1 (rojo) como los sectores de “bosques nativos de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Se incluyen áreas que por sus ubicaciones relativas a reservas, su valor de conectividad, la presencia de valores biológicos sobresalientes y/o la protección de cuencas que ejercen, ameritan su persistencia como bosque a perpetuidad, aunque estos sectores puedan ser hábitat de comunidades indígenas y campesinas y pueden ser objeto de investigación científica.” Las palabras “aprovechamiento sustentable”, fueron diferidas en su aplicación, por Decreto 1131/12 ya que dicha posibilidad violentaba los presupuestos mínimos fijados en la Ley Nacional, resultando inconstitucional y representaba una de las principales críticas que tuvo ese cuerpo legal desde su sanción en 2010, motivando que la Provincia de Córdoba no pudiera acceder a los fondos compensatorios fijados en la ley vigente.

En consecuencia, se advierte que esta reserva Forestal al permitir “aprovechamiento de los recursos naturales” se encuentra contrariando la norma de presupuestos mínimos fijados en la ley de Bosques Nacional y provincial de ordenamiento de los mismos Nro 9814.

a) Límite Norte: Coincide con el límite sur del predio fiscal que conforma la Reserva Natural Vaquerías, cuya administración actualmente realiza la Universidad Nacional de Córdoba.

b) Límite Sur: Coincide con el límite sur del Predio Fiscal Provincial del Hospital Domingo Funes cuya administración actualmente realiza el CEPROCOR. Dicho predio, quedará en parte comprendido en la Reserva Forestal Natural Provincial “Sierras de Punilla”.

c) Límite Este: Coincide con el límite departamental, concordante con la divisoria de aguas de las Sierras Chica que corre aproximadamente por la cota de 1.200 m.s.n.m. El límite tendrá inicio en el extremo norte a partir del límite sur de la Reserva Vaquerías, y se extenderá en el extremo sur, hasta el límite sur del predio fiscal provincial del Hospital Domingo Funes.

d) Límite Oeste: El límite tendrá inicio en el extremo norte a partir del vértice que conforman el límite sur de la Reserva Vaquerías y la cota 875 m.s.n.m., y se extenderá en dirección norte – sur por la línea de la cota 875 m.s.n.m. hasta el punto 1 del Anexo III, excluyendo en ese trayecto la jurisdicción de la localidad de Casa Grande. A partir de allí, el límite continúa en línea recta en dirección norte – sur hasta el punto 2 del Anexo III donde se intersecta con el Radio Municipal de la ciudad de Cosquín, bordeándolo por el este hasta el punto 3 del Anexo III y continúa desde allí en línea recta por la secuencia de puntos 3 al 37 del Anexo III, coincidiendo este último punto con el límite sur del predio fiscal provincial del Hospital Domingo Funes, configurándose el extremo sur de la reserva.

ARTÍCULO 3º.- DECLÁRASE la conservación y protección ambiental de la Reserva Forestal Natural Provincial “Sierras de Punilla”, de interés público provincial, conforme lo establecido en el artículo 3º de la Ley Nº 6.964.

COMENTARIO: Si se trata de un proyecto a aprobarse en el marco de la ley 6964, es innecesaria esta declaración, por cuanto el citado artículo 3 así ya lo dispone.

ARTÍCULO 4º.- DISPÓNESE que la Secretaría de Ambiente y Cambio Climático, dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios Públicos, o el organismo que la sustituyere, es la Autoridad de Aplicación de la presente Ley

ARTÍCULO 5º.- EL Poder Ejecutivo Provincial dictará la reglamentación pertinente en un plazo de ciento ochenta días. En el mismo plazo la Autoridad de Aplicación elaborará el Plan Director de Manejo de la Reserva, definiendo los lineamientos destinados a la conservación, protección, control y aprovechamiento del ambiente y los recursos que se expresen en la Reserva.

COMENTARIO: Atento los antecedentes existentes adelantamos que la Autoridad de aplicación no ha reglamentado siquiera las leyes vigentes que crean otras reservas provinciales. Sumado a ello, le impone además de la reglamentación de la ley, la realización en el exiguo plazo de 180 días, de un plan director, sin alusión a presupuesto alguno para dicha labor, tornando estos artículos en meros deseos más que en normas de posible cumplimiento.

ARTÍCULO 6º.- LA creación de la Reserva Forestal Natural Provincial “Sierras de Punilla”, tiene los siguientes objetivos:

a) Preservar, conservar, proteger y recuperar los recursos naturales existentes dentro del área protegida y su manejo a perpetuidad;

b) Promover la conservación de la diversidad biológica, su hábitat y los recursos naturales, entendidos estos como elementos esenciales y atributos propios que dotan de identidad al sistema protegido;

c) Impulsar el desarrollo del ecoturismo, como instrumento idóneo para la valoración del área protegida, para la educación, y como herramienta que proporcione oportunidades de recreación y contacto con la naturaleza.

d) Promover y facilitar la investigación científica y tecnológica sobre el ecosistema, sus atributos y funciones que prestan, con el objeto de mantener y mejorar los servicios ambientales, como sustento de la gestión de la reserva;

e) Promover el desarrollo sustentable, y la implementación de tecnologías adecuadas, en relación a aquellas actividades compatibles con la conservación de la biodiversidad y los sistemas naturales incluidos en el área protegida;

f) Prevenir el deterioro ambiental de los afluentes y cursos de agua.

ARTÍCULO 7º.- DETERMÍNASE que en el ámbito de la reserva estarán permitidas aquellas actividades compatibles con el objeto de la misma, bajo las condiciones que se establecen en la presente ley, en la Ley N° 6.964, en su reglamentación, en el Plan Director de Manejo de la Reserva y demás normativa aplicable. El previo conocimiento y autorización por parte de la Autoridad de Aplicación, serán condiciones necesarias para el desarrollo de las actividades permitidas.

ARTÍCULO 8.- RECONÓZCANSE las manifestaciones protectorias del medio ambiente prexistentes en la región, determinando que la presente debe ser entendida como complementaria y ampliatoria de aquellas expresiones en el objetivo de preservar, conservar, proteger y recuperar el medio ambiente y la diversidad biológica, su hábitat y los recursos naturales.

COMENTARIO: Los objetivos y el desarrollo de actividades permitidas tienen su límite concreto en las disposiciones de la ley de bosques 9814 y 26.331, que curiosamente se evade mencionar. Por otra parte, si bien menciona que se reconocen y se complementan y amplían las manifestaciones protectorias preexistentes en la región, -aludiendo a reservas locales- es obvio que así sea, puesto que los Municipios son soberanos en cuanto a la regulación del uso del suelo, siempre y cuando no contravengan las normas de presupuestos mínimos, en el caso, la ley de bosques que justamente se omite mencionar. Por ello, entendemos que el proyecto propuesto no es “ampliatorio” de la normativa local que cita. Para ser ampliatorio debiera implicar normas “maximizadoras” de las leyes de bosques que justamente son las que no se mencionan.

En cuanto a los FUNDAMENTOS, ya dijimos que los descriptos no se corresponden con las normas propuestas, conforme expondremos a continuación. Llama la atención la valoración altamente positiva de los bosques existentes en la zona propuesta como afectada por esta Reserva Forestal, reconociendo que los mismos asociados a cursos de agua permanentes y/o temporarios que drenan hacia el oeste, con su fauna asociada constituyen una malla protectora de los suelos en todo el faldeo.

Celebramos que adviertan la necesidad de su conservación manifestada por los vecinos, y ONGs, ante distintas amenazas, y podríamos agregar a esa lista (expansión urbana, incendios forestales, usos extractivos, turismo masivo, eventos deportivos, residuos, contaminación con efluentes, etc) la realización de obras viales en las laderas.

Luego refiere que la región forestal bajo análisis, “vendrá a complementar y potenciar una serie de antecedentes de medidas y procesos de protección ambiental en su entorno, entre los que se encuentran sitios declarados a nivel Provincial y Municipal, pudiendo destacarse los siguientes: Corredor de Sierras Chicas; Predio del Hospital Domingo Funes; Bosques Protectores y Permanentes: Ley forestal N° 2.111 y vigente en posterior Ley N° 8.066.” Es decir, reconoce la vigencia de una ley provincial que protege justamente los bosques considerados protectores y permanentes, agregando que dicha ley dispone «Este faldeo se encuentra protegido por resolución de bosque protector y permanente N° 2.551/51 que declara obligatoria la conservación de bosques en los faldeos y zonas turísticas de los Departamentos Punilla y Cruz del Eje y 100 mts. a ambos lados de rutas nacionales y provinciales como “Bosque Permanente” y “Bosque Protector”. No se comprende como una Legisladora que se manifestó en la audiencia pública convocada por el segundo tramo de la autovía de montaña, pueda en contradicción ahora reconocer que el faldeo esta justamente protegido por esta ley provincial que declara obligatoria la conservación de los bosques en los faldeos.

Luego agrega al “Parque Comunal Camín Cosquín; Reserva Vaquerías; Propuesta de Reserva Santa María de Punilla y la zonificación del Mapa de Ordenamiento de Bosques Nativos” reconociendo que “ Gran parte de este faldeo se encuentra dentro de la zona roja de máxima conservación.”

Seguidamente refiere que esta propuesta hará posible estudios científicos, bioforestales, y posibilitará una adecuada planificación del desarrollo de actividades turísticas y de educación bajo el control del Estado.

Define luego quien resulta la autoridad de Aplicación, y menciona que “deberá planificar y poner en marcha el Plan Director de Manejo de la Reserva, desarrollando un Programa de Protección y Conservación que establezca las previsiones y prohibiciones necesarias y los lineamientos que aseguren la conservación, protección, control y aprovechamiento del ambiente y los recursos naturales de la Reserva, debiendo incorporar al menos las siguientes previsiones:” y enumera una serie de pautas a considerar, entre ellas:

a) Toda investigación que se realizare en los predios deberá contar con la previa autorización de la autoridad de aplicación.

b) Se prohíbe la extracción de cualquier tipo de elemento biótico (flora y fauna) o abiótico (agua, piedras, micas, áridos, etc.). En predios privados se debe cumplimentar todo lo previsto en la Ley de conservación de Bosques Nativos y todas las restantes normativas ambientales. En realidad, la ley de bosques Nativos también debe cumplirse en predios públicos, por lo que no justifica esa distinción implícita.

c) Se prohíbe la caza, tala, quema, desmonte de nativas, así como la implantación e introducción de especies exóticas.

d) El uso turístico, recreativo y comercial será regulado por la Autoridad de Aplicación atendiendo los relevamientos y estudios de capacidad de carga dentro de una modalidad de ecoturismo.

e) No se permite la realización de construcciones de viviendas o infraestructura, salvo las necesarias para el Manejo de la Reserva. La Autoridad de Aplicación realizará un relevamiento de las situaciones prexistentes a los fines de su análisis y especial consideración en relación al objeto de la reserva.

f) Para toda actividad pública o privada en propiedades privadas incluidas en la reserva, se solicitará Estudio de Impacto Ambiental, prohibiéndose la realización de aquellas que pudieren poner en riesgo la integridad del ecosistema.

g) En loteos privados no se permitirá la subdivisión de los mismos ni la construcción en propiedad horizontal.

COMENTARIO: No se comprende por qué si en el texto del proyecto de ley en el articulo 5 se prevé que “No se permitirá la realización de construcciones de viviendas o infraestructura en el ámbito de la reserva, excepto las necesarias para el manejo de la misma” pueda compatibilizarase con la existencia de loteos.

h) La circulación de visitantes sólo está permitida en áreas demarcadas y en senderos habilitados.

i) La instalación de carpas no está permitida fuera de los sitios destinados al acampado.

j) El uso de vehículos motorizados y bicicletas está permitido sólo por la vías habilitadas y hasta los estacionamientos autorizados.

k) En zonas de recuperación patrimonial o paisajística sólo se permiten visitas en pequeños grupos, debidamente autorizadas.

l) No se permitirá el cambio de uso del suelo en el territorio de la Reserva Forestal para obras públicas o privadas.

m) Se mantendrán todas las previsiones de la Ley de conservación de bosques nativos para las zonas rojas. Innecesario mencionar porque dicha ley es de orden publico y rige aunque no lo mencionara el proyecto

n) Las funciones de conexión como corredor entre los predios del Hospital Domingo Funes y la Reserva Provincial Vaquerías deberá acordarse con ambas administraciones (CEPROCOR y Universidad Nacional de Córdoba).

o) Se deberá acordar con las Reservas Vecinas del Corredor de Sierras Chicas funciones y actividades conjuntas de conservación.

p) Las Comunas Locales con Áreas de Reservas serán consultadas para los futuros planes de gestión, manejo y conservación.

COMENTARIO: Se refiere a la participación ciudadana o a los poderes del Estado. No se menciona ordenamiento territorial participativo.

q) Se priorizarán predios privados de la Reserva para los programas de Servicios Ambientales y otras disposiciones que signifiquen beneficios para los propietarios.

r) Se propiciará la conformación de un concejo de administración con representatividad de las Instituciones mencionadas con anterioridad y las ONG locales.”

COMENTARIO: Que funciones tendría ese Consejo de administración. Al respecto no se menciona ningún lineamiento.

A continuación ingresa a definir los ejes del futuro Plan Director de Manejo de la Reserva. Y allí resulta preocupante que mencione por ejemplo a los guardaparques y una serie de relevamientos a realizar, pero ninguna alusión a presupuesto necesario para concretarlos.

Asimismo menciona a la minería, aludiendo expresamente a la posibilidad de “establecer acuerdos entre los involucrados (órgano de aplicación de la ley minera, propietarios y titulares del recurso) para minimizar posibles impactos.” Esta posibilidad contraría los presupuestos mínimos de la ley de bosques, porque se trata de una actividad no compatible con las previstas para las zonas rojas o amarillas.

Hasta aquí, estas breves consideraciones al respecto de un proyecto de ley que entendemos es oportunista, regresivo de la normativa ambiental vigente y por lo tanto inconstitucional. Necesitamos normas que hagan efectivos los derechos constitucionales y que se reglamenten a la brevedad las leyes de Reservas provinciales que aún no lo están, asignando recursos fundamentalmente a las áreas de control.

Les pedimos a los legisladores que no empeoren las cosas, lo que implica no sancionar normas inconstitucionales y velar por el cumplimiento de las normas vigentes. Para el caso, con sólo cumplir las disposiciones vigentes de las leyes que protegen nuestros bosques nativos, alcanzaría.